Zivile Nutzungen ehemaliger Kasernen

Die Transformation der Bundeswehr zu „einer Armee im Einsatz“ nach dem Ende des Warschauer Paktes, die damit einhergehende Truppen­reduzierung und der Abzug der alliierten Streitkräfte brachten es mit sich, dass Anfang der 1990er Jahre zahlreiche ehemalige militärische Liegenschaften, Anlagen und Gebäude in zum Teil erheblichen Umfang für eine zivile Nutzung freigegeben wurden.

Für die Garnisonsstädte stellten die neu gewonnenen Flächen (oft in zentraler Lage) in gleicher Weise eine Herausforderung wie auch eine städtebauliche Chance dar. Nachfolgend soll aufgezeigt werden, wie sich die seit 1990 freigegebenen ehemaligen Militärliegenschaften in Nordrhein-Westfalen räumlich verteilen und welche zivilen Nutzungen durch gemeinsame Anstrengungen aller Beteiligten auf diesen Konversionsflächen zwischenzeitlich entstanden sind.

Starre Fronten im Kalten Krieg

Nach der Wiedervereinigung wies Nordrhein-Westfalen von allen Bundesländern nach Bayern (172.300 Soldaten) die höchste Zahl an Soldaten auf: Im Jahre 1990 waren in NRW 147.000 Soldaten stationiert, davon 71.000 der Bundeswehr und 76.800 der verbündeten Streitkräfte (65% Briten, 30% Belgier). Die Streitkräfte wurden von insgesamt 48.900 Zivilbeschäftigten (29.700 bei der Bundeswehr und 19.200 bei den verbündeten Streitkräften) unterstützt.

Der Flächenumfang der landesweit von der Bundeswehr und den verbündeten Streitkräften genutzten Liegenschaften in Nordrhein-Westfalen betrug zu diesem Zeitpunkt ca. 47.200 ha. Davon entfielen 26 % auf die Bundeswehr und 74 % auf die verbündeten Streitkräfte. Die höchsten Anteile militärisch genutzter Flächen wiesen die Kreise mit Truppenübungsplätzen (Senne, Vogelsang, Borkenberge, Haltern-Lavesum) auf, gefolgt von solchen mit militärischen Flugplätzen. 

Durch die verschiedenen Strukturreformen ging nach 1990 die Truppenstärke der Bundeswehr kontinuierlich zurück. Wie überall im Bundesgebiet lief auch in Nordrhein-Westfalen der Reduktionsprozess der Militärstandorte in einzelnen Schritten ab. Nach einer 1994 getroffenen Entscheidung sollten von den insgesamt 47.000 ha militärisch genutzten Flächen in Nordrhein-Westfalen nur rund 6.800 ha freigegeben werden. Im Jahr 2000 waren es schon 8.350 ha, die bis 2002 als Konversionsflächen einer zivilen Nutzung zugeführt werden sollten. Letztlich waren es insgesamt ca. 12.000 ha vormals militärisch genutzter Flächen, die zwischen 1990 und 2008 auf 343 Liegenschaften in 149 nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden von der Bundeswehr oder den alliierten Streitkräften freigegeben wurden.

Hilfen, Förderungen, Verwertungsmodelle

Seit Beginn der Konversion im Jahre 1990 hat der Bund rund 50.000 Verkäufe mit einem Gesamtverkehrswert von über 15 Mrd. Euro getätigt. Dabei wurden etwa 80.000 ha Militärfläche einer zivilen Nutzung zugeführt. Derzeit verfügt die Bundeswehr über 2.500 abzugebende Liegenschaften mit einer Grundstücksfläche von ca. 320.000 ha.

Trotz des offensichtlichen Nutzens, den der Bund aus der Konversion zog, lehnte er ein mehrfach angeregtes, einheitliches Bundesprogramm zur Bewältigung der Konversionsproblematik immer ab, da seiner Rechtsauffassung nach die Bewältigung des durch die Konversion ausgelösten Strukturwandels in erster Linie in der Verantwortung der Länder läge. Immer wieder gab es von den betroffenen Kommunen auch Kritik am Verhalten des Bundes bei den Standortschließungen. So forderte der nordrhein-westfälische Städte- und Gemeindebund 2001 beispielsweise vom Bund ein Konversionsprogramm, um die weitere Nutzung aufgegebener Standorte zu erleichtern. Darüber hinaus dürfe der Bund „die Grundstücke nicht so teuer anbieten, dass kein Investor sie mehr kaufen kann“.

Im Jahre 2004 richteten das Bundesministerium der Finanzen und das Bundesministerium der Verteidigung eine gemeinsame „Koordinierungsstelle für Konversionsfragen“ (KStK) ein, die von da ab zentraler Ansprechpartner der von Konversionsfragen betroffenen Länder und Kommunen wurde. Zuständig für die Verwertung der nicht mehr benötigten Immobilien des Bundes ist seitdem die am 1. Januar 2005 gegründete „Bundesanstalt für Immobilienaufgaben“, die für das Bundesfinanzministerium die Aufgaben in der KStK wahrnimmt und die die Aufgaben der Bundesvermögensverwaltung übernommen hat.  

Verkauf der Grundstücke zum vollen Preis

Ehemalige Militärliegenschaften möchte der Bund so schnell wie möglich einer zivilen Anschlussnutzung zuführen. Dafür muss er auf die Kommunen zugehen, da nur sie mit ihrer Planungshoheit über das wesentliche Instrument zur Steuerung der Umnutzungsplanungen verfügen. Bevor der Bund aber Liegenschaften verkauft oder auch verpachtet, muss er den Verkehrswert des Grundstücks ermitteln, denn grundsätzlich gilt nach § 63 Abs. 3 BHO (Bundeshaushaltsordnung), dass bundeseigene Grundstücke nur zum vollen Verkehrswert abgegeben werden dürfen.

Nach Auffassung des Bundes ist es die vorrangige Aufgabe der Gemeinden, Nutzungsvorstellungen für die freigegebenen Konversionsstandorte zu entwickeln und diese gemeinsam mit Investoren und mit Unterstützung des Bundes in Planungsrecht umzusetzen. Nach eigenem Bekunden hilft der Bund deshalb den Kommunen bei der Entwicklung von Nutzungskonzepten, Machbarkeitsstudien und anderen planerischen Maßnahmen. Ferner beteiligt er sich an notwendigen Sanierungsuntersuchungen (Boden und Gewässerverunreinigungen), um abzuklären, ob die Liegenschaft für die beabsichtigte Nutzung geeignet ist.Verwertungsmodelle für Konversionsflächen

Folgende Verwertungsmodelle für Konversionsflächen haben sich in den vergangenen Jahren in der Praxis bewährt:
1. Der Bund bleibt Eigentümer der Konversionsfläche und vermarktet sie gemeinsam mit der Kommune. Diese führt die Erschließungs- und Entwicklungsmaßnahmen durch, an deren Kosten sich der Bund in angemessener Weise beteiligt.
2. Private erwerben die Fläche vom Bund und übernehmen ihrerseits über den Abschluss eines Städtebaulichen Vertrages mit den Kommunen die Entwicklungsverpflichtungen.
3. Die Kommunen erwerben die Flächen zum Verkehrswert und vermarkten sie selbständig.
4. Die Kommunen erwerben die Liegenschaften vom Bund, der sich anschließend an deren Entwicklung beteiligt. Bei Abschluss des Vertrages zahlen die Gemeinden nur eine erste Rate; der Rest des Kaufpreises fließt dem Bund nach Weiterveräußerung zu.
In der Praxis müssen die aufgezeigten Verwertungsmodelle auf den jeweiligen Einzelfall zugeschnitten werden, eine angemessene Chancen- und Risikoverteilung zwischen den Vertragspartnern ermöglichen und die Kommunen in die Lage versetzen, mit vertretbarem Aufwand wirtschaftliche Anschlussnutzungen zu realisieren.

Konversion: eine große Herausforderung für Kommunen und Architekten

Für die Dauer der militärischen Nutzung unterliegt eine militärisch genutzte Fläche dem Fachplanungsrecht des Bundes nach §37 BauGB und ist somit dem kommunalen Planungsrecht entzogen. Erst wenn der Bund die Freigabe für eine militärisch genutzte Anlage erteilt, greift die kommunale Planungshoheit wieder. Nach Freigabe muss die betroffene Kommune in jedem Fall sehr sorgfältig prüfen, welche Planungsabsicht sie mit der Fläche verfolgen kann, insbesondere ob sie oder ggf. ein privater Investor einen Bedarf für eine zivile Nachnutzung für diese Fläche hat. In größeren Städten wird dies zumindest für innerörtliche Flächen in der Regel der Fall sein.

Wird für eine ehemalige Militärfläche eine qualifizierte Nachfolgenutzung angestrebt, die sich in die gesamtstädtischen Entwicklungsvorstellungen einpasst, muss mit Hilfe des städtebaulichen Instrumentariums Baurecht für die zivile Nachfolgenutzung geschaffen werden. Welches stadtplanerische Instrument genutzt wird, hängt vor allem auch davon ab, auf welches der vier oben dargelegten Verwertungsmodelle für die Liegenschaft sich Bund und Kommune einigen. Selbstverständlich sollten prioritär die Instrumente genutzt werden, die das allgemeine Städtebaurecht anbietet, zum Beispiel den Bebauungsplan ggf. ergänzt durch einen Städtebaulichen Vertrag. Zunehmend häufiger werden auch Vorhabenbezogene Bebauungspläne nach §12 BauGB genutzt.

Liegt ein öffentliches Interesse für eine einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung der Maßnahme vor, können auch Instrumente des besonderen Städtebaurechts nach §136 ff BauGB genutzt werden, insbesondere städtebauliche Sanierungs- oder Entwicklungsmaßnahmen. Immer öfter wird auch der §171a Abs. 3 Satz 6 BauGB angewendet, um im Rahmen des Stadtumbaus „freigelegte Flächen einer nachhaltigen städtebaulichen Ent­wicklung oder einer hiermit verträglichen Zwischennutzung“ zuzuführen.

Praxis NRW: Was aus den Flächen wurde

In einer Untersuchung hat das ILS alle betroffenen Stadtverwaltungen telefonisch befragt, welche Nachfolgenutzungen zwischenzeitlich auf den ehemaligen Militärliegenschaften ihres Stadtgebietes entstanden sind. Um die große Bandbreite der Nachfolgenutzungen der ehemaligen Militäreinrichtungen handhaben, plausibel darstellen und miteinander vergleichen zu können, wurden die Neunutzungen der ehemaligen Militäreinrichtungen nach ihrem Nutzungsschwerpunkt analog der Baunutzungsverordnung in bestimmten Gruppen zusammengefasst: Wohnen; Gewerbe/Industrie; Mischnutzung; Agrar-, Natur- und Freiraum; Sondernutzung; in Planung; militärisch noch genutzt; keine Angaben.

Die ILS-Recherchen ergaben: Die zwischen 1990 und 2008 für zivile Zwecke freigegebenen 302 Konver­sionsflächen (größer als 1 ha) in Nordrhein-Westfalen wurden militärisch wie folgt genutzt:
- 109 Kasernen mit 2.980 ha Kasernengelände
- 8 Flug- bzw. Luftlandeplätze mit 1.750 ha Flugplatzgelände
- 43 Militärübungsplätze mit 2.920 ha Übungsgelände
- 92 Militärdepots mit 3.870 ha Depotflächen - 41 Raketenstellungen mit 313 ha Raketenstellungsflächen
- 9 Nachrichtenanlagen mit 33 ha Nachrichtenanlagen

Zwei Drittel der freigegebenen ehemaligen Militärliegenschaften haben im Rahmen der Konversion zwischenzeitlich eine konkrete zivile Nutzung erhalten. Die restlichen Gebiete befinden sich in einem Stadium des Planungsprozesses, bei dem die endgültige Nutzung noch nicht abschließend zu erkennen ist. Das sind vor allem die Gebiete, die erst kürzlich für eine neue Nutzung freigegeben wurden. Hinzu kommen solche Liegenschaften, deren Freigabe auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wurde, die für eine Übergangszeit noch militärisch genutzt werden oder über die die Stadtverwaltungen keine Angaben machen konnten.

Wenn damit auch ein Drittel der Konversionsgebiete mit mehr als der Hälfte der Gesamtfläche (vor allem den großen Truppenübungsplätzen) zukünftig für Agrar-, Natur- und Freiraum (zum Teil als Landschafts- oder Naturschutzgebiet) genutzt werden, so wurden doch zwei Drittel der ehemals militärisch genutzten Liegenschaften mit 4.126 ha Fläche einer baulichen Neunutzung zugeführt. Durch großen und innovativen Einsatz der betroffenen Städte und Gemeinden und mit Hilfe des Landes sind so zum Teil eindrucksvolle Beispiele entstanden, wie brachgefallene Gebäude und Einrichtungen wieder neu genutzt werden können.Kasernen und Flughäfen

Ohne Zweifel sind die in nordrhein-westfälischen Kommunen für eine zivile Nutzung freigegebenen 109 Kasernen (plus fünf Kasernenteile) die städtebaulich attraktivsten Konversionsprojekte. Häufig macht ihre Lage im Stadtraum, ihre Gebäudesubstanz und ihr unmittelbares Umfeld eine hervorragende zivile Nutzung möglich. Von den zwischenzeitlich 75 neugenutzten Kasernen wurden folgerichtig 17 für Wohnen (z. B. in Arnsberg, Essen, Mülheim und Unna), 17 für eine Mischnutzung (z. B. in Bergisch-Gladbach, Lippstadt, Lüdenscheid und Rheine) und 27 für eine zum Teil hochwertige Dienstleistungs- und Gewerbenutzung (z.B. in Dortmund, Münster und Wuppertal) umgebaut. Darüber hinaus haben zehn Kasernen bzw. Kasernengebiete ganz besondere Zweckbestimmungen erhalten: Hochschule (Detmold, Iserlohn, Münster und Soest), Museum (Minden), Landesgartenschau (Hemer), Stadion im Borussiapark (Mönchengladbach), Justizvollzugsanstalt (Ratingen) sowie Messegelände (Rheinberg).

Die für zivile Zwecke freigegebenen ehemaligen Militärflug- und Luftlandeplätze umfassen großflächige Areale mit einer Durchschnittsgröße von 220 ha. Dementsprechend bot sich an, diese großen zusammenhängenden Flächen für zivile Zwecke entsprechend diesen Standortvorteilen zu verwerten: So sind drei von ihnen für die zivile Luftfahrt weiter in Nutzung (u.a. Weeze-Laarbruch mit einer Flächengröße von 594 ha); auf drei weiteren sind sowohl größere Wohn- als auch Gewerbenutzungen entstanden (beispielsweise KonWerl); ein ehemaliger RAF-Flugplatz wird – neben diversen anderen Nutzungen – als Teststrecke für schienengebun­dene Fahrzeuge genutzt (Wegberg mit 506 ha).

Militärübungsplätze und -depots

Da die meisten der 43 für die zivile Nutzung freigegebenen militärischen Übungsplätze (insgesamt 2.375 ha) flächenmäßig sehr große Areale sind (im Durchschnitt 113 ha) und fast alle im Außenbereich ihrer Standortkommunen liegen, verschließt sich ihnen, bis auf wenige Ausnahmen (z. B. Sport- und Freizeitanlagen), eine bauliche Nutzung für Wohnen oder Gewerbe. Folgerichtig werden viele aktuell und auch zukünftig entweder land- oder forstwirtschaftlich genutzt. Einige von ihnen sind zwischenzeitlich auch unter Natur- oder Landschaftsschutz gestellt worden.

Bezogen auf ihre absolute Gesamtfläche (3.875 ha) machen die Militärdepots den größten Einzelposten an den Konversionsflächen aus. Da die 92 Munitions-, Treibstoff- oder Materialdepots von ihren militärischen Nutzungsanforderungen oftmals am Rande oder außerhalb der besiedelten Räume platziert waren, bot sich für ein Drittel (32 Einrichtungen mit 850 ha) von ihnen eine neue Nutzung als Gewerbe- und Industriegebiet an. Die größeren, vor allem im Außenbereich „versteckten“ Militärdepots mit einer Durchschnittsgröße von 100 ha, sind ihrem Bewuchs und ihrer Umgebung entsprechend in Wald bzw. landwirtschaftliche Flächen umgewandelt worden.

Raketenstellungen, Nachrichtenanlagen und sonstige Nutzungen

Im Rahmen der Truppenreduzierungen und Standortschließungen sind auch eine Vielzahl von Raketenstellungen und Nachrichtenanlagen freigegeben worden. Oftmals liegen diese, meist sehr kleinen Einrichtungen, in Waldgebieten „versteckt“, so dass sie fast alle der Kategorie Natur- und Freiraum zugeordnet worden sind. Häufig können die befragten Stadtverwaltungen nicht einmal genau sagen, wo genau diese Gebiete liegen. Darüber hinaus sind auch eine ganze Anzahl von Einrichtungen freigegeben worden, die flächenmäßig zwar auch klein sind, im Stadtraum aber doch eine gewisse Bedeutung haben. Zu ihnen gehören beispielsweise Kreiswehrersatzämter, Kommandeurswohnungen und Offiziersheime. Diese Gebäude werden von der „Bundesanstalt für Immobilienaufgaben“ auf dem freien Grundstücksmarkt angeboten und sind zum Teil schon verkauft und neu genutzt worden.Fazit

Während 1990 auf dem Gebiet der heutigen Bundesrepublik Deutschland noch fast 1,5 Millionen Soldatinnen und Soldaten stationiert waren, ist ihre Zahl zwischenzeitlich auf einen historischen Tiefpunkt gesunken, wird aber noch weiter zurückgehen. Die Truppenstärke der Bundeswehr wird im Jahre 2010 bei etwa 250.000 Soldatinnen und Soldaten liegen. Auch die britische Armee mit aktuell etwa 23.000 Soldatinnen und Soldaten wird weiter abgebaut ebenso wie die US-Streitkräfte, die von zur Zeit 42.000 bis spätestens 2012 auf etwa 24.000 Soldatinnen und Soldaten reduziert werden sollen.

Dieser radikale Truppenabbau ist ein hergegangen mit der drastischen Reduzierung der ehemals militärisch genutzten Liegenschaften. Wie überall im Bundesgebiet lief dieser Reduktionsprozess auch in Nordrhein-Westfalen in Etappen ab. Aktuell sind es insgesamt ca. 12.000 ha vormals militärisch genutzter Flächen, die zwischen 1990 und 2008 in diesem Land von der Bundeswehr und den alliierten Streitkräften freigegeben wurden.  

Zwei Drittel der überplanten Konversions­gebiete sind zwischenzeitlich einer baulichen Neunutzung für Wohnen, Gewerbe, Industrie, Dienstleistung und Sondernutzung zugeführt worden. Das letzte Drittel mit mehr als der Hälfte der Gesamtflächen wird als Agrar-, Natur- und Freiraum (zum Teil als Landschafts- oder Naturschutzgebiet) genutzt.

Ein großes Lob für die zielgerichtete und innovative bauliche Neunutzung der Konversionsflächen gebührt den Städten und Gemeinden, die von der Freigabe der ehemals militärisch genutzten Liegenschaften unmittelbar betroffen waren und die diese Herausforderung in aller Regel mit viel Einsatz gemeistert haben. Gemeinsam mit potentiellen Investoren war es ihre Aufgabe, die Konversionsflächen einer zivilen Neunutzung zuzuführen und in den Wirtschaftskreislauf und die Gesamtstruktur der Stadt zu integrieren. Die aufgezeigten Beispiele zeigen, dass ihnen das vielfach bestens gelungen ist. 

Dr.-Ing. Bernd Wuschansky unter Mitwirkung von Laura Simon und Holger Kanschik
ILS - Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung
www.ils-forschung.de